La proyección internacional de los gobiernos subnacionales: Comités de integración, provincias argen
Internacionalización de los gobiernos subnacionales
Los gobiernos subnacionales evidencian un creciente activismo internacional, han emprendido iniciativas de cooperación e integración de tipo subestatal. El eje de las relaciones acontece entre los actores internos de los Estados nacionales, sean estas provincias, regiones, municipios, comunidades autónomas o departamentos, etc.
En la literatura política y jurídica hablamos de actores subestatales, actores subnacionales, unidades subnacionales, entes o unidades territoriales. Puede ser aún más conveniente adoptar denominaciones como “entidades políticas subestatales”,“gobiernos subestatales” o “gobiernos no-centrales”, porque con ello quedaría más claro que se trata de divisiones administrativas o descentralizadas del propio Estado, las cuales tienen contacto directo con otros actores- de su propio tipo u otros-, allende a sus fronteras (Musso, 2013).
Otro concepto clave dentro de la temática es el de “Paradiplomacia”. Los especialistas encontraron en este término el marco conceptual para analizar, encuadrar y explicar el fenómeno de la participación internacional de las unidades subestatales. Es un concepto que, si bien no es nuevo, todavía hoy puede considerarse en un proceso constante de búsqueda por definir su ámbito de aplicación, tanto en términos teóricos como operativos.
En la definición de Cornago Prieto (2010) encontramos uno de los conceptos más aceptados; se trata de la participación de los gobiernos no centrales en las relaciones internacionales, a través del establecimiento de contactos permanentes o ad hoc con entidades públicas o privadas extranjeras, con el propósito de promover diversos aspectos socioeconómicos o culturales, así como cualquier otra dimensión exterior de sus propias competencias constitucionales (Cornago Prieto, 2010: 45). La paradiplomacia puede verse como una suerte de democratización de la política exterior, al contemplar las necesidades e intereses de los diferentes niveles al interior de un Estado.
El fenómeno de la gestión subnacional o paradiplomacia puede adquirir dos grandes orientaciones, un carácter “complementario” o “contradictorio”. Nuestro caso de estudio, los Comités de integración, se enmarca dentro del primero, ya que existe una complementariedad entre la política exterior de los gobiernos centrales con los intereses de los gobiernos subnacionales (provincias y regiones).
Comités de integración
La firma del Tratado de Maipú de Integración y Cooperación entre Chile y Argentina en el año 2009, durante las presidencias de Cristina Kirchner y Michelle Bachelet, se inscribe como un hito trascendental en el diseño de la relación bilateral, complementando y profundizando lo acordado en el Tratado de Paz y Amistad de 1984. Asimismo, las actuales administraciones de Sebastian Piñera y Mauricio Macri han continuado y profundizado esta línea de trabajo, lo cual demuestra que el proceso de integración subnacional es parte constitutiva de la política exterior de ambos países.
El Tratado revitalizó la integración binacional, así como también introdujo una nueva dinámica en la integración de tipo subnacional, hablamos de la vinculación entre las provincias argentinas y las regiones chilenas. El mismo regula el funcionamiento de 8 Comités de Integración destinados a materializar la integración bilateral. Se trata de “foros de encuentro y colaboración entre los sectores público y privado nacionales y de las Regiones chilenas y Provincias argentinas para promover su integración con el apoyo de los organismos nacionales, provinciales, regionales y municipales”.
En cuanto a su funcionamiento, estos se reúnen anualmente alternándose el país, trabajan a través de Comisiones temáticas, sesionan bajo la conducción de las máximas autoridades regionales y provinciales. Cuentan además, con la coordinación activa de las respectivas Direcciones de Frontera y Límites (DILYF Argentina– DIFROL Chile), con la presencia de ambos embajadores y de los Cónsules correspondientes, parlamentarios nacionales y provinciales, consejeros regionales, alcaldes y concejales, oficiales de las Fuerzas Armadas y Carabineros. Asimismo, resulta significativo la actuación cada vez más creciente y activa de los representantes de la sociedad civil, tales como las Cámaras de Comercio, Turismo, de Transportes, de las Pymes, Organizaciones deportivas y culturales, Federaciones estudiantiles y Dirigentes de base social. Además de contar con la participación y colaboración de los sectores privados.
Los Comités cuentan con la participación de 15 provincias argentinas, mientras que por Chile participan la totalidad de las Regiones, con la excepción de la Región Metropolitana.
NOA -NORTE GRANDE: Provincias de Jujuy, Salta y Tucumán + Regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y Antofagasta
ATACALAR: Catamarca, La Rioja, Tucumán, Santiago del Estero, Córdoba y Santa Fe + Región de Atacama.
AGUA NEGRA: San Juan + Región de Coquimbo
CRISTO REDENTOR: Mendoza + Región de Valparaíso
LAS LEÑAS: Mendoza + Región de O’Higgins
PEHUENCHE: Mendoza + Región del Maule
REGIÓN DE LOS LAGOS: Neuquén, Rio Negro, Chubut y la Ciudad de Bahía Blanca + Regiones del Bio Bio[*], Los Lagos, Araucanía, y los Ríos.
INTEGRACIÓN AUSTRAL: Chubut, Rio Negro, Santa Cruz, y Tierra del Fuego + Regiones de Aysén y Magallanes.
Dentro de sus principales objetivos podemos mencionar:
Facilitación fronteriza
Desarrollo y coordinación de planes de infraestructura
Comunicación y transporte, especialmente proyectos de integración bioceánica que beneficien a las regiones y provincias
Elaboración de proyectos productivos conjuntos
Promoción de proyectos de turismo
Impulso de la vinculación y cooperación académica
Fomento de actividades compartidas de promoción de exportaciones e inversiones
Cooperación y complementación en las políticas de protección social, de salud y de equidad de género
Las motivaciones e intereses de los sectores involucrados exceden ampliamente la tradicional concepción de vinculación fronteriza entre los territorios cordilleranos, recordando que los países comparten más de 5.150 kilómetros de frontera común; durante los últimos años se ha adquirido un estado de complementariedad que tiene características multifacéticas que no encuentran una respuesta acabada solo a partir del abordaje territorial-fronterizo. Se han incorporado provincias que no son cordilleranas, como es el caso de Tucumán, Córdoba, Santiago del Estero y Santa Fe. Asimismo, también participa la Región de Arica y Parinacota, la cual no comparte frontera con Argentina.
El papel protagónico de las provincias y las regiones pone de manifiesto un nuevo modo de concebir las relaciones internacionales, centrado en el desarrollo económico, social, cultural y político interno, donde la “descentralización" adquiere un rol fundamental. Asimismo es un espacio que permite sincerar los reales intereses y necesidades de las provincias/regiones.
Rol estratégico de Chile y el Océano Pacífico
Los expertos aseguran que el Océano Pacífico será durante el siglo XXI el de mayor tráfico de bienes de todos los tiempos. Esto constituye una oportunidad única para Chile en convertirse en puerta de entrada y salida del Pacífico, tanto para los productos chilenos como para los productos del interior de las provincias argentinas. Una de las diferencias más notorias es que ahora las provincias argentinas, no sólo tendrán a Valparaiso como puerto único de servicios, sino que a varios otros a lo largo de las costas chilenas.
Con una mirada idealista Zaldivar Larrain (2011) sostiene que los empresarios deberían desarrollar todos los encadenamientos productivos posibles, para darle mayor valor agregado a las materias primas argentinas. Para estos efectos deberían constituirse empresas o simples asociaciones entre chilenos y argentinos en Chile. Una parte del inmenso producto argentino puede salir a través del sistema portuario chileno. Es más cercano, más competitivo y rentable que los puertos del Atlántico. Sobre todo por el hecho de que se está hablando del comercio con países asiáticos, donde la ruta natural es el Océano Pacífico. Para las provincias del interior argentino, el Pacífico está en Chile (Zaldívar Larraín, 2011).
Según un informe del Observatorio Vitivinícola Argentino, “Chile le arrebata carga a la Argentina”, debido al alto costo logístico local, cada vez más empresas argentinas están optando por sacar su carga a través del Océano Pacífico, más precisamente por los puertos chilenos, especialmente si los mercados de destino son los Estados Unidos o países asiáticos.
Una de los sectores exportadores que más está redireccionando hacia las terminales de la nación trasandina es la industria del vino. El informe reveló que desde el 2014 un 40% de todas las ventas al mundo de este sector ya están saliendo vía Chile. Esto implica que de los 26.600 contenedores cargados con botellas de vino que se despacharon hacia el exterior, casi 11.000 lo hicieron a través del puerto de Valparaíso.
La razón de este crecimiento se explica básicamente por las diferencias en el valor del transporte, dado que “el impacto del flete terrestre en el costo de cada caja de 12 botellas es de casi u$s2,50 para la ruta Mendoza-Buenos Aires”, en tanto que para el tramo Mendoza-Valparaíso, ese valor baja u$s1,90 por caja. Esto significa que aquellas bodegas argentinas que optan por salir vía Chile están logrando un ahorro del orden del 20% sólo por el viaje en camión.
Los productores vitivinícolas sostienen que “la tendencia a salir por Chile es cada vez mayor”. Un motivo es el menor valor del flete, pero también influyen muchísimo los gastos portuarios. Exportar un contenedor desde Argentina cuesta hasta tres veces más que en Chile (Origlia, 2017). Como ejemplo Origlia cita al presidente del grupo Arcor, Luis Pagani, mostrando que exportar un contenedor de 32 toneladas desde Argentina (gastos hasta FOB, desde la consolidación hasta la puesta a bordo) cuesta US$2.900 frente a US$1900 en Brasil; US$1700 en México y US$900 en Chile.
Otro ejemplo de vinculación concreta lo encontramos con la producción de La Rioja. Desde el 2015, la provincia comenzó a utilizar el Paso fronterizo de San Francisco, ubicado en Catamarca, siendo la primera vez que la producción local destinada a la exportación no utilizó el puerto de Buenos Aires, sino que se priorizó la salida hacia el Océano Pacífico, vía puertos chilenos.
La producción partió desde el Parque Industrial de La Rioja con destino final el Parque Industrial de la ciudad chilena de Copiapó En este caso La Rioja exporta granitos y mármoles, materiales destinados a la construcción de mesadas, revestimientos y zócalos. Estos productos saldrán de La Rioja, utilizando el paso de San Francisco para llegar a Chile y luego salir hacia Taiwán desde el puerto chileno de Chañaral.
Según los empresarios es claro que se ahorra aproximadamente un 30% utilizando los puertos chilenos, por el puerto de Buenos Aires se necesitan 55 días para sacar la producción a su destino final, mientras que utilizando el paso de Francisco (futura ruta del Corredor Bioceánico Aconcagua) demanda unos 35 días.
En consecuencia, sería lógico que la creciente producción de las provincias del noroeste argentino tiendan a salir por los puertos de Iquique, Mejillones y Antofagasta. Las del centro por Valparaiso y San Antonio. Las del centro-sur por Talcahuano, San Vicente y Pedro Montt y las del sur por Chacabuco y Punta Arenas. Asimismo, Chile tiene el enorme desafío de modernizar sus puertos, centros de acopio, embalaje y transformación de las mercancías, con el objetivo de generar encadenamientos comerciales y productivos para la exportación conjunta a los mercados asiáticos.
Sin duda, todas estas proyecciones demandan mayores inversiones en infraestructura, pero principalmente agilizar las obras ya emprendidas como el Túnel Agua Negra, el ferrocarril Antofagasta-Salta y el tan ansiado Corredor Bioceánico Aconcagua; además del mantenimiento de todos los pasos fronterizos.
Conclusiones
Los Comités de integración se constituyen como un proceso de integración sub-nacional, conformado por provincias argentinas y regiones chilenas. Se trata de un esquema de integración dinámico y pragmático que busca profundizar las relaciones binacionales, a través de los actores internos de cada estado, impulsando el desarrollo local/regional.
Desde el punto de vista teórico se enmarcan dentro del fenómeno de la gestión subnacional o paradiplomacia, pero destacamos que sus actividades se desarrollan como complementarias con la política exterior de los estados centrales. Este tipo de vinculación es dinámica e involucra a actores de diverso tipo, generando contactos directos entre los gobernantes, sector privado, ONG´s, y la sociedad en su conjunto.
La consolidación de los proyectos emprendidos dentro del marco de funcionamiento de los Comités contribuirá a un mayor empoderamiento de las regiones chilenas y de las provincias argentinas, propugnando por una real descentralización del poder, recursos y posibilidades concretas de desarrollo interno. Los mayores desafíos residen en los sectores de infraestructura ,transporte y encadenamientos productivos.
Por otro lado, resulta fundamental prevenir una posible burocratización en su funcionamiento, un punto siempre latente en todo mecanismo de integración.
Finalmente se destaca que las administraciones recientes, Kirchner y Macri, Bachelet y Piñera, han mantenido una línea de continuidad y profundización de la relación bilateral argentino-chilena, la cual sin dudas constituye un “capital político” que los diversos gobiernos han sostenido, aún con matices y prioridades ancladas en las respectivas políticas domésticas, a veces no totalmente coincidentes. La participación activa de las provincias y las regiones en las temáticas binacionales ha sido fundamental en este sentido.
Verónica Florencia Campos Guardo
Magíster en Relaciones Internacionales por la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, especialista en: Comités de integración y de frontera. Provincias argentinas y regiones chilenas. Política exterior argentina, Modelos de cooperación, Paradiplomacia, Regionalismos, Trabajos interparlamentarios.
[*] Se espera que próximamente la Nueva Región del Ñuble se incorpore plenamente como miembro autónomo.
Fuentes:
-Cornago Prieto, N. (2010) “La descentralización como elemento de innovación diplomática: aproximación a sus causas estructurales y lógicas de acción”, en Maira, Luis (ed.), La política internacional subnacional en América Latina, Libros del Zorzal, pp. 107-130.
-Musso, H. (2013) La dimensión humana del proceso binacional argentino-chileno: una mirada particular de los Comités de Integración. Ed. Universidad Complutense de Madrid.
-Origlia, G. (15 de octubre del 2017). Exportar un contenedor desde Argentina cuesta hasta tres veces más que en Chile. La Nación. Recuperado de: http://www.lanacion.com.ar/2072551-exportar-un-contenedor-desde-argentina-cuesta-hasta-tres-veces-mas-que-en-chile .
-Tratado de Maipú de Integración y Cooperación entre la República de Chile y la República de Argentina. Año 2009.
-Wasilevsky, J. (13 de abril del 2015). Difícil competir: mover una carga en la Argentina cuesta casi siete veces más que traerla de China”. iProfesional. Recuperado de: https://www.iprofesional.com/notas/208914-china-exportaciones-competitividad-flete-logistica-Dificil-competir-mover-una-carga-en-Argentina-cuesta-casi-siete-veces-mas-que-traerla-de-China-
-Zaldívar Larraín, A (2011): Integración Chile-Argentina: Desafío del S.XXI www.tenred.cl/documentos/integracion-chile-argentina.pdf